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Marine Le Pen’s Rassemblement National (RN) won a majority of the votes in the first round of elections to the National Assembly on 30 June, gaining a comfortable lead over its rivals, the Nouveau Front Populaire and President Macron’s party group Ensemble. There is a possibility that the RN will win an absolute majority of seats in the second round of elections, on 7 July. To prevent this, Le Pen’s opponents have announced that they will withdraw their own candidates in constituencies without an outright winner in the first round, if another candidate has a better chance of defeating the RN.
There is a concern that an RN government could endanger the rule of law. Plans by the RN to revise the Constitution through a referendum are not an imminent risk as only the President can call for referenda. However, with an absolute majority in the Assembly, the RN could easily change ordinary laws to implement their program, or they could leverage the existing legislation to their advantage. We interviewed Professor Xavier Philippe, Professor of Public Law at the University of Paris I Panthéon-Sorbonne, to learn more:
1. Does the RN program signal a risk of rule of law decline?
The RN has unveiled a discriminatory policy platform which in many ways is a continuation of their previous messaging. In a nutshell, it is largely based on the program presented by their party leader Marine Le Pen during the 2022 Presidential Election. National preference (reserving certain rights and benefits exclusively for French nationals) remains a recurring element of their program. The RN leader and candidate to the legislative elections, Jordan Bardella, confirmed that if he were to become a Prime minister, double nationals would be excluded from certain public positions. The RN also announced that it would repeal the only health insurance available to illegal migrants. These initiatives can violate the principle of equality.
The proposed reform would require some amendments to existing legislation and would also need to respect certain constitutional rights, but there is legal scope to do this. It may seem curious that some constitutional rights could be limited to some categories of people. The text of the constitution itself can limit certain rights to citizens, for instance. This could be an angle for distinguishing between groups of people. However, any form of discrimination would be subject to review by the Constitutional Council and would require its approval in terms of interpretation of the Constitution.
The published program does not include mentions of checks and balances or the method of governance. On several occasions, the leaders of the RN have stated that they will adhere to the constitution, but to its text rather than the interpretations that have evolved under various Presidents, especially during the periods of “cohabitation” (i.e. situation where a President has to face a parliament elected with a different majority). For instance, the constitutional provisions related to the relationships between the President and the government suggest different dynamics than the ones typically practiced throughout the 5th Republic. This could lead to a clash between the President and the Prime minister and its government. Since ‘cohabitation’ has only occurred three times (1986-1988; 1993-1995; 1997-2002) and under different circumstances, it is difficult to argue that these experiences have created some kind of binding precedent regarding the relationships between the President and the Prime Minister and its Government. In other words, even though there has been a sort of understanding between the president and the prime ministers during these periods, it is difficult to argue that this would be sufficient to settle a practice that would be considered as opinion juris and created a kind of ‘constitutional convention’. So, there is a risk that the previous relationships between the two heads of the executive will not be considered as a precedent.
The RN still seems to wish to consult the public directly via referendum including on questions related to immigration. This is mentioned in the program, but no clear procedure is outlined. However, it is doubtful that a referendum could be organised solely by the government without an initiative of the President of the Republic. This would be a red line that Macron probably would not allow to be crossed.
Considering judicial reforms, the RN is critical of the Constitutional Council (Conseil Constitutionnel; largely equivalent to a Constitutional Court), but this would require a constitutional amendment, which it will not be able to pass (see below).
The bottom-line is that even if the RN gets an absolute majority of seats in the National Assembly, it has to work within certain constitutional-legal constraints.
2. What will the RN be able to do in the rule of law field if they get an absolute majority?
Even if the RN gets an absolute majority, it will be unable to amend the Constitution. Such an amendment must be initiated by the President and first passed by both Houses of Parliament (National Assembly and Senate) in identical terms before going to a referendum or the Congress of Parliament (adoption by a 3/5 majority). The RN would need to get the Senate’s agreement, which is unlikely. The Senate, representing local authorities, is usually not controlled by the governing majority. It is possible to bypass the two Chambers of the Parliament if the President initiates constitutional revision by calling for a referendum under Article 11 of the Constitution. Although this controversial provision was not intended for constitutional revisions, it has been used before (by Charles de Gaulle). However, it is unlikely that Macron will do this.
If the RN gets an absolute majority, it would be able to adopt ordinary laws. In that case, the Constitutional Council could intervene and strike down provisions that do not respect constitutional standards, including fundamental rights. As constitutional review in France allows opposition parties in Parliament to refer cases to the Council, there is a high chance in case of an RN government that all major adopted bills by Parliament will be subject to constitutional review.
Of course, over time, especially if re-elected for another term, RN can influence many appointments to key civil servants’ posts, including members of the judiciary and the constitutional court. This could have a deeper impact as constitutional and judicial review could weaken the current expected standard.
3. What happens if the RN falls short of an absolute majority? Is it feasible to have them form a government without parliamentary majority support? In such scenario, what can be expected in terms of law-making and the rule of law?
If the RN does not get an absolute majority but still a comfortable relative majority, it could still be called to form a government but will find it hard to implement its program. At best it could then govern through by-laws – as everywhere many laws provide broad strokes that need to be further specified in the by-laws. The issue has a campaigning aspect as well: If RN is blocked in its attempts to change direction, it might argue that “the system” prevents it from implementing their program and call the voters to support Le Pen in the next presidential elections so that they could use constitutional prerogatives.
If the RN does not win an absolute majority of seats, which is more likely, given the co-ordination of the other parties before the second round, there may be an attempt to form a government of “national unity” against the RN or a technocratic government.
4. Some commentators argue that France has demonstrated considerable rule of law resilience, especially judicial resilience. Others have voiced concerns over executive power grabs through routine use of states of emergency, diminishing freedoms, legal actions against activists, criminalisation of associations, issues with media freedom and pluralism. Do you believe that the French legal system can withstand authoritarian shocks? What would be the role of the President, himself sometimes accused of overreach, and Senate in terms of constraining a majority that attacks the rule of law? Which independent institutions could be most vulnerable to pressure after the elections, if any?
In recent years, France has experienced some erosion of the rule of law, such as government overreach through emergency powers. However, the French legal system has mechanisms to check the executive, including judicial oversight. The 1958 Constitution as well as its implementation have established limits when the parliamentarian majority is opposed to the President (cohabitation). The President has some exclusive powers and veto capacities. The constitutional rules will be crucial in shaping the interactions between the executive and legislative branches. Additionally, the Senate has the constitutional right to block any constitutional or territorial reform.
Regarding public institutions, significant changes will not happen immediately after elections. Reforming public institutions is challenging as they are embedded in the legal state structures. However, through appointments and the renewal of posts, there could be a mid-term strategy to replace vacant civil servant positions by new ones who will align with the RN’s ideas. This process will be gradual, occurring naturally as civil servants retire and are replaced.
In recent years the governments adopted several permanent changes following emergency situations. The terrorist attacks in 2015-2017 and the COVID-19 pandemic led to the enactment of legislations that should have remained temporary. This was highly criticised by academics, human rights lawyers, and civil society representatives. Despite these warnings, these laws remain in place. An RN government could implement its program using existing legislation, while claiming to fully respect the rule of law. This presents a concern, as it would be relatively easy for a far-right government to use these laws to its advantage. For instance, all the provisions included into the ‘Health Code’ regarding the possibility to limit rights and freedoms of movements in case of a pandemic after the COVID-19 time, could be implemented by the executive authority without having to adopt an emergency law. And the decision to qualify a situation the situation as a pandemic will be left to the executive power.
5. Commentators have argued that the Constitutional Council is not immune to politicisation. While the Council may not easily be captured or instrumentalised, there are fears that it could still show deference to the executive. Do you share these concerns? Could Constitutional Council act as a check to an RN government?
The Constitutional Council is difficult to control: three ordinary members (the Council also has former Presidents as ex officio members) are renewed every three years: one by the President, one by the President of the National Assembly and one by the President of the Senate. This appointment method ensures that no party would be able to capture the Council at any given time. However, the qualification requirements in France are very low with no specific qualifications needed for candidates. Consequently, anybody could be appointed.
The Constitutional Council regularly strikes down certain provisions of adopted legislation but rarely invalidates entire legislative texts. The Constitutional Council frequently emphasises that it lacks political power equivalent to Parliament’s and can only act on constitutional grounds. In the event of an RN-led Parliament, the Constitutional Council will likely adhere to its own doctrine and act as the guardian of constitutional provisions. Moreover, the Constitutional Council has never been regarded as an activist court and will rather stick to its own image.
6. What can we expect after 2027 presidential elections in terms of the rule of law, if Le Pen as President gets elected and potentially holds a majority in the National Assembly?
In such a scenario, they would have fewer barriers to implementing their discriminatory program. Le Pen has stated that if elected, she would call for a referendum to revise the Constitution without parliamentary involvement. As I already mentioned, she could try to use Article 11 of the Constitution to bypass the parliament, following De Gaulle’s precedent. A related issue is whether the Constitutional Council could sanction the abuse of Article 11. While Le Pen has some aversion to the French Constitutional Council and review in general, she would not immediately dismiss or eliminate the Constitutional Council. However, she would probably not accept her reforms to be set aside or tempered by the Council.
7. What could happen to the rule of law if the left wing Nouveau Front Populaire forms the majority instead?
Despite some major political differences, the Nouveau Front Populaire remains – unlike the RN – a gathering of political parties with different views and ideologies. While its more extremist party LFI strongly criticises the current system and advocates for a 6th republic, other parties within the coalition are more conventional and accept the existing constitutional framework. Consequently, the Nouveau Front Populaire is unlikely to pursue the extensive changes sought by the RN.
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Élections législatives en France :Un gouvernement du Rassemblement National pourrait-il mettre en péril l’État de droit ?
Le Rassemblement national (RN) de Marine Le Pen a remporté la majorité des voix lors du premier tour des élections à l’Assemblée nationale le 30 juin, prenant une avance confortable sur ses rivaux, le Nouveau Front populaire et le groupe de partis du Président Macron, Ensemble. Il est possible que le RN remporte la majorité absolue des sièges lors du second tour des élections, le 7 juillet. Pour éviter cela, les adversaires de Mme Le Pen ont annoncé qu’ils retireraient leurs propres candidats dans les circonscriptions où il n’y a pas eu de vainqueur incontesté au premier tour, si un autre candidat a de meilleures chances de battre le RN.
On craint qu’un gouvernement RN ne mette en péril l’État de droit. Les projets du RN visant à réviser la Constitution par le biais d’un référendum ne constituent pas un risque imminent, car seul le président peut convoquer des référendums. Cependant, avec une majorité absolue à l’Assemblée, le RN pourrait facilement modifier les lois ordinaires pour mettre en œuvre son programme, ou il pourrait tirer parti de la législation existante à son avantage. Nous avons interrogé le professeur Xavier Philippe, professeur de droit public à l’université de Paris I Panthéon-Sorbonne, pour en savoir plus :
1. Le programme RN signale-t-il un risque de déclin de l’État de droit ?
Le RN a dévoilé un programme politique discriminatoire qui, à bien des égards, s’inscrit dans la continuité de ses messages précédents. En bref, il s’inspire largement du programme présenté par la présidente de son parti, Marine Le Pen, lors de l’élection présidentielle de 2022. La préférence nationale (réserver certains droits et avantages exclusivement aux ressortissants français) reste un élément récurrent de leur programme. Le leader du RN et candidat aux élections législatives, Jordan Bardella, a confirmé que s’il devenait Premier ministre, les doubles nationaux seraient exclus de certains postes publics. Le RN a également annoncé qu’il abrogerait la seule assurance maladie dont bénéficient les immigrés clandestins. Ces initiatives peuvent violer le principe d’égalité.
La réforme proposée nécessiterait certaines modifications de la législation existante et devrait également respecter certains droits constitutionnels, mais il existe une marge de manœuvre juridique pour ce faire. Il peut sembler curieux que certains droits constitutionnels puissent être limités à certaines catégories de personnes. Le texte de la constitution lui-même peut limiter certains droits aux citoyens, par exemple. Cela pourrait être un moyen d’établir une distinction entre des groupes de personnes. Cependant, toute forme de discrimination serait soumise au contrôle du Conseil Constitutionnel et nécessiterait son approbation en termes d’interprétation de la Constitution.
Le programme publié ne fait pas mention de l’équilibre des pouvoirs ni de la méthode de gouvernance. À plusieurs reprises, les dirigeants du RN ont déclaré qu’ils adhéreraient à la constitution, mais à son texte plutôt qu’aux interprétations qui ont évolué sous les différents présidents, en particulier pendant les périodes de “cohabitation” (c’est-à-dire la situation dans laquelle un président doit faire face à un parlement élu avec une majorité différente). Par exemple, les dispositions constitutionnelles relatives aux relations entre le président et le gouvernement suggèrent des dynamiques différentes de celles généralement pratiquées tout au long de la Ve République. Cela pourrait conduire à un conflit entre le président, le premier ministre et son gouvernement. Étant donné que la “cohabitation” ne s’est produite qu’à trois reprises (1986-1988 ; 1993-1995 ; 1997-2002) et dans des circonstances différentes, il est difficile d’affirmer que ces expériences ont créé une sorte de précédent contraignant en ce qui concerne les relations entre le président, le premier ministre et son gouvernement. En d’autres termes, même s’il y a eu une sorte d’entente entre le président et les premiers ministres au cours de ces périodes, il est difficile d’affirmer que cela suffirait à établir une pratique qui serait considérée comme une opinion juris et créerait une sorte de “convention constitutionnelle”. Il existe donc un risque que les relations antérieures entre les deux chefs de l’exécutif ne soient pas considérées comme un précédent.
Le RN semble toujours vouloir consulter directement le public par voie de référendum, y compris sur les questions liées à l’immigration. Cela est mentionné dans le programme, mais aucune procédure claire n’est décrite. Toutefois, il est douteux qu’un référendum puisse être organisé uniquement par le gouvernement sans une initiative du président de la République. Il s’agirait d’une ligne rouge que Macron ne permettrait probablement pas de franchir.
En ce qui concerne les réformes judiciaires, le RN est critique à l’égard du Conseil Constitutionnel, mais cela nécessiterait un amendement constitutionnel, qu’il ne pourra pas adopter (voir ci-dessous).
En définitive, même si le RN obtient la majorité absolue des sièges à l’Assemblée nationale, il doit travailler dans le cadre de certaines contraintes constitutionnelles et juridiques.
2. Que pourra faire le RN dans le domaine de l’État de droit s’il obtient la majorité absolue ?
Même si le RN obtient la majorité absolue, il ne pourra pas modifier la Constitution. Un tel amendement doit être initié par le Président et d’abord adopté par les deux chambres du Parlement (Assemblée Nationale et Sénat) en termes identiques avant d’être soumis à un référendum ou au Congrès du Parlement (adoption à la majorité des 3/5). Le RN devrait obtenir l’accord du Sénat, ce qui est peu probable. Le Sénat, qui représente les collectivités locales, n’est généralement pas contrôlé par la majorité gouvernementale. Il est possible de contourner les deux chambres du Parlement si le président prend l’initiative d’une révision constitutionnelle en demandant un référendum en vertu de l’article 11 de la Constitution. Bien que cette disposition controversée n’ait pas été prévue pour les révisions constitutionnelles, elle a déjà été utilisée dans le passé (par Charles de Gaulle). Il est toutefois peu probable que Macron le fasse.
Si le RN obtient la majorité absolue, il pourra adopter des lois ordinaires. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel pourrait intervenir et invalider les dispositions qui ne respectent pas les normes constitutionnelles, y compris les droits fondamentaux. Comme le contrôle constitutionnel en France permet aux partis d’opposition au Parlement de saisir le Conseil, il y a de fortes chances, dans le cas d’un gouvernement RN, que tous les grands projets de loi adoptés par le Parlement fassent l’objet d’un contrôle constitutionnel.
Bien entendu, au fil du temps, surtout s’il est réélu pour un autre mandat, le RN peut influencer de nombreuses nominations à des postes clés de la fonction publique, y compris les membres du pouvoir judiciaire et de la cour constitutionnelle. Cela pourrait avoir un impact plus profond, car le contrôle constitutionnel et judiciaire pourrait affaiblir la norme actuellement attendue.
3. Que se passe-t-il si le RN n’obtient pas la majorité absolue ? Est-il possible de lui faire former un gouvernement sans le soutien de la majorité parlementaire ? Dans un tel scénario, à quoi peut-on s’attendre en termes de législation et d’État de droit ?
Si le RN n’obtient pas la majorité absolue mais une majorité relative confortable, il pourra toujours être appelé à former un gouvernement mais aura du mal à mettre en œuvre son programme. Au mieux, il pourrait alors gouverner par le biais de règlements – comme partout, de nombreuses lois donnent des orientations générales qui doivent être précisées dans les règlements. La question revêt également un aspect de campagne : Si le RN est bloqué dans ses tentatives de changement de direction, il pourrait argumenter que “le système” l’empêche de mettre en œuvre son programme et appeler les électeurs à soutenir Mme Le Pen lors des prochaines élections présidentielles afin qu’ils puissent utiliser les prérogatives constitutionnelles.
Si le RN ne remporte pas la majorité absolue des sièges, ce qui est plus probable compte tenu de la coordination des autres partis avant le second tour, serait une tentative de formation d’un gouvernement d'”unité nationale” contre le RN ou d’un gouvernement technocratique.
4. Certains commentateurs affirment que la France a fait preuve d’une résilience considérable en matière d’État de droit, en particulier sur le plan judiciaire. D’autres ont fait part de leurs inquiétudes quant à l’accaparement du pouvoir exécutif par le recours systématique à l’état d’urgence, à la diminution des libertés, aux actions en justice contre les militants, à la criminalisation des associations, aux problèmes liés à la liberté des médias et au pluralisme. Pensez-vous que le système juridique français puisse résister aux chocs autoritaires ? Quel serait le rôle du Président, lui-même parfois accusé d’excès, et du Sénat pour contraindre une majorité qui s’attaque à l’État de droit ? Quelles sont les institutions indépendantes qui pourraient être les plus vulnérables aux pressions après les élections, le cas échéant ?
Ces dernières années, la France a connu une certaine érosion de l’État de droit, notamment en raison des pouvoirs d’exception exercés par le gouvernement. Toutefois, le système juridique français dispose de mécanismes de contrôle de l’exécutif, y compris le contrôle judiciaire. La Constitution de 1958 et sa mise en œuvre ont établi des limites lorsque la majorité parlementaire s’oppose au président (cohabitation). Le président dispose de certains pouvoirs exclusifs et de capacités de veto. Les règles constitutionnelles seront cruciales pour façonner les interactions entre les pouvoirs exécutif et législatif. En outre, le Sénat a le droit constitutionnel de bloquer toute réforme constitutionnelle ou territoriale.
En ce qui concerne les institutions publiques, des changements significatifs ne se produiront pas immédiatement après les élections. Il est difficile de réformer les institutions publiques, car elles sont ancrées dans les structures légales de l’État. Cependant, grâce aux nominations et au renouvellement des postes, il pourrait y avoir une stratégie à moyen terme pour remplacer les postes vacants de fonctionnaires par de nouveaux qui s’aligneront sur les idées du RN. Ce processus sera progressif et se produira naturellement au fur et à mesure que les fonctionnaires prendront leur retraite et seront remplacés.
Ces dernières années, les gouvernements ont adopté plusieurs changements permanents à la suite des situations d’urgence. Les attaques terroristes de 2015-2017 et la pandémie de COVID-19 ont conduit à l’adoption de législations qui auraient dû rester temporaires. Cette situation a été vivement critiquée par des universitaires, des avocats spécialisés dans les droits de l’homme et des représentants de la société civile. Malgré ces avertissements, ces lois restent en place. Un gouvernement RN pourrait mettre en œuvre son programme en utilisant la législation existante, tout en prétendant respecter pleinement l’État de droit. Cette situation est préoccupante, car il serait relativement facile pour un gouvernement d’extrême droite d’utiliser ces lois à son avantage. Par exemple, toutes les dispositions incluses dans le “Code de la santé” concernant la possibilité de limiter les droits et libertés de circulation en cas de pandémie après la période COVID-19, pourraient être mises en œuvre par l’autorité exécutive sans avoir à adopter une loi d’urgence. La décision de qualifier une situation de pandémie sera laissée au pouvoir exécutif.
5. Les commentateurs ont fait valoir que le Conseil Constitutionnel n’est pas à l’abri de la politisation. Bien que le Conseil ne soit pas facilement capturé ou instrumentalisé, certains craignent qu’il ne fasse preuve de déférence à l’égard de l’exécutif. Partagez-vous ces inquiétudes ? Le Conseil constitutionnel pourrait-il servir de frein à un gouvernement RN ?
Le Conseil Constitutionnel est difficile à contrôler : trois membres ordinaires (le Conseil compte également d’anciens présidents en tant que membres de droit) sont renouvelés tous les trois ans : un par le président, un par le président de l’Assemblée nationale et un par le président du Sénat. Ce mode de nomination garantit qu’aucun parti ne pourra s’emparer du Conseil à un moment donné. Cependant, les exigences de qualification en France sont très faibles, aucune qualification spécifique n’étant requise pour les candidats. Par conséquent, n’importe qui peut être nommé.
Le Conseil constitutionnel annule régulièrement certaines dispositions de la législation adoptée, mais il est rare qu’il invalide des textes législatifs entiers. Le Conseil constitutionnel souligne fréquemment qu’il ne dispose pas d’un pouvoir politique équivalent à celui du Parlement et qu’il ne peut agir que sur des bases constitutionnelles. Dans le cas d’un Parlement dirigé par le RN, il est probable que le Conseil Constitutionnel s’en tienne à sa propre doctrine et agisse en tant que gardien des dispositions constitutionnelles. De plus, le Conseil Constitutionnel n’a jamais été considéré comme une cour activiste et s’en tiendra plutôt à sa propre image.
6. À quoi peut-on s’attendre après les élections présidentielles de 2027 en termes d’État de droit, si Le Pen est élu président et détient potentiellement une majorité à l’Assemblée nationale ?
Dans un tel scénario, ils auraient moins d’obstacles à surmonter pour mettre en œuvre leur programme discriminatoire. Mme Le Pen a déclaré que si elle était élue, elle demanderait un référendum pour réviser la Constitution sans la participation du Parlement. Comme je l’ai déjà mentionné, elle pourrait essayer d’utiliser l’article 11 de la Constitution pour contourner le Parlement, en suivant le précédent de De Gaulle. Une question connexe est de savoir si le Conseil constitutionnel pourrait sanctionner l’utilisation abusive de l’article 11. Bien que Mme Le Pen ait une certaine aversion pour le Conseil Constitutionnel français et le contrôle en général, elle ne rejetterait pas ou n’éliminerait pas immédiatement le Conseil Constitutionnel. Cependant, elle n’accepterait probablement pas que ses réformes soient écartées ou tempérées par le Conseil.
7. Que pourrait-il advenir de l’État de droit si le Nouveau Front Populaire, parti de gauche, devenait majoritaire ?
Malgré quelques divergences politiques majeures, le Nouveau Front Populaire reste – contrairement au RN – un rassemblement de partis politiques ayant des vues et des idéologies différentes. Alors que son parti le plus extrémiste, LFI, critique vivement le système actuel et plaide pour une 6e république, les autres partis de la coalition sont plus conventionnels et acceptent le cadre constitutionnel existant. Par conséquent, il est peu probable que le Nouveau Front Populaire poursuive les changements importants souhaités par le RN.
Prior DRI coverage on French elections:
France – The Judiciary Map (judiciaryhub.eu)
Other resources:
RESILIO, French country chapter, available at Resilio_Country Report Vorlage_FINAL (iep-berlin.de)
Resilience of the French Legal System to Authoritarian Shocks, available at 7880 (greens-efa.eu)
